Otillåten påverkan från kriminella och extremistiska grupperingar

Otillåten påverkan är det samlingsbegrepp som Brå använder för situationer där en utomstående på ett sätt som är olagligt eller som upplevs som obehagligt eller olämpligt försöker påverka hur någon agerar i sin tjänst eller sitt uppdrag. På uppdrag av regeringen har Brå studerat otillåten påverkan som utövas av systemhotande aktörer och grupperingar i Sverige mot förtroendevalda och kommunala förvaltningar. Det här är slutredovisningen av uppdraget. I december 2023 släppte Brå en delredovisning som fokuserade på utsatthet bland förtroendevalda. Fokus i den här rapporten är framförallt på utsattheten inom den kommunala förvaltningen, samt på kommunernas, partiernas och andra aktörers arbete för att motverka otillåten påverkan. Inom ramen för uppdraget har Brå även tagit fram en handbok som riktar sig till landets kommuner.

Studiens resultat bygger huvudsakligen på intervjuer med kommunanställda, partiföreträdare, förtroendevalda och experter. Intervjuerna i kommunerna kompletterades med en enkät till kommunala säkerhetschefer.

Systemhotande aktörer tolkas i den här studien som organiserad brottslighet och våldsbejakande extremistmiljöer. Det är aktörer som har antagonistiska motiv eller på andra sätt utmanar samhällets skyddsvärden och som besitter ett så kallat kollektivt skrämselkapital. Typiskt för otillåten påverkan från dessa aktörer är att det kollektiva skrämselkapitalet gör att det kan räcka med subtila hot och antydningar för att de ska upplevas som skrämmande och uppnå liknande effekt som annars kommer med faktiska hot- eller våldshandlingar.

Lokala nivån i fokus för organiserad brottslighet

Att kriminella grupperingar försöker påverka förtroendevalda och kommuner har uppmärksammats på flera olika håll de senaste åren. I den här studien kan vi konstatera att påverkansförsök från systemhotande aktörer förekommer, men att det är svårt att dra några säkra slutsatser om omfattning och utveckling. Som framgick av delredovisningen har den rapporterade utsattheten bland förtroendevalda varken ökat eller minskat under det senaste årtiondet. Däremot är utsattheten större under valåren, och utsattheten på sociala medier har ökat. Sett över hela den studerade perioden utsätts årligen minst var tionde förtroendevald för hot, våld eller skadegörelse av en systemhotande aktör. Höger- och vänsterextremister står bakom de flesta av de händelserna. Riksdagsledamöter är den mest utsatta gruppen, men kommunpolitiker är mer utsatta för påverkansförsök från personer med kopplingar till organiserad brottslighet. Vidare visar delredovisningen att konsekvenserna kan bli allvarligare på lokal nivå då hoten oftare förmedlas muntligt, risken är större att träffa på påverkaren i lokalsamhället och de förtroendevalda upplever sig som mer ensamma när de drabbas.

När det gäller påverkansförsöken mot kommunanställda är vår samlade bild att påverkansförsök framför allt kommer från kriminella grupperingar eller personer med koppling till sådana grupperingar, och i mindre utsträckning från personer med kopplingar till våldsbejakande extremism. Sammantaget handlar det troligtvis om relativt få händelser, men det är ett reellt problem på vissa platser och för vissa verksamheter. Dessutom vittnar intervjupersoner om att enskilda påverkansförsök från systemhotande aktörer kan få långvariga konsekvenser för såväl den enskilt utsatta som hela verksamheten.

Olika motiv bakom otillåten påverkan från systemhotande aktörer

Personer och aktörer inom organiserad brottslighet och våldsbejakande extremism har olika motiv för sina påverkansförsök, vilket speglar vilka som utsätts och på vilket sätt. Vi har identifierat fyra övergripande kategorier av påverkansförsök mot förtroendevalda och kommunanställda.

1. 1. Försök att påverka individbeslut
   På ett individuellt plan kan personer med kopplingar till kriminella eller extremistiska grupperingar vilja påverka beslut som rör deras eget privatliv. Särskilt utsatta och sårbara är kommunpolitiker och kommunanställda som tar beslut och tar fram beslutsunderlag som rör barn och unga, såsom individ- och familjeomsorgen inom socialtjänsten. Vid individbeslut handlar påverkansförsöken framför allt om hot som uttalas som en reaktion på ett beslut, eller trakasserier och indirekta hot inför ett beslut.
2. 2. Försök att påverka verksamhetsbeslut
   Systemhotande aktörer kan också ha ett strategiskt intresse av att påverka förtroendevalda och kommunanställda att ta beslut som rör aktörernas möjlighet att använda företag och föreningar som en legitim fasad för sin kriminella eller extremistiska verksamhet, eller för ekonomisk vinning. Anställda inom tillstånds- och tillsynsverksamhet beskrivs som särskilt utsatta för trakasserier och obehagliga beteenden i samband med kontroller, särskilt från kriminella grupperingar. Kommunpolitiker och kommunanställda med inflytande över beslut om föreningsbidrag, upphandling och avtal lyfts också upp som sårbara för påverkansförsök från systemhotande aktörer – speciellt genom försök till vänskapskorruption. Till följd av svaga kontrollfunktioner indikerar våra resultat dock att otillåten påverkan inte alltid är nödvändig för att aktörerna ska få gynnsamma beslut.
3. 3. Försök att påverka i lokalsamhället
   Systemhotande aktörer kan i andra fall vilja kunna bedriva sin kriminella eller extremistiska verksamhet ostört, eller kunna rekrytera eller radikalisera nya medlemmar. Kommunanställda som arbetar med unga personer i utsatta områden, såsom personal på fritidsgårdar och andra som arbetar relationsbyggande och trygghetsskapande, beskrivs som särskilt utsatta. Påverkansförsöken inkluderar både mer strategiska handlingar såsom maktpositionering, strategiskt uttalade hot liksom korruptionsförsök, och reaktioner i affekt. Kommunpolitiker och kommunanställda i ledningsfunktioner som aktivt arbetar för att försvåra eller agera mot lokala kriminella eller extremistiska grupperingar kan också bli föremål för hot och hämndaktioner.
4. 4. Försök till ideologiskt motiverad påverkan
   Den sista kategorin är påverkansförsök som utövas av personer med koppling till våldsbejakande extremism med syfte att påverka samhällsdebatten, sakfrågor eller inriktningen i en verksamhet av ideologiska skäl. Merparten av påverkansförsöken mot förtroendevalda på samtliga nivåer hamnar i den här kategorin. De allra flesta händelserna handlar om muntliga eller skriftliga hot från högerextremistiska personer och grupperingar. Förtroendevalda som driver eller tar ställning i omdebatterade frågor, såsom invandring eller jämställdhet, är särskilt utsatta. Andra riskfaktorer för att utsättas är att tillhöra något av partierna på ytterkanterna, utländsk bakgrund, låg ålder och kort tid som förtroendevald. Påverkansförsöken kan även rikta sig mot förtroendevalda som enligt påverkansaktören representerar fel värden. Också kommunanställda som arbetar med omdebatterade frågor eller representerar något den extremistiska grupperingen är emot kan utsättas. Både när det gäller förtroendevalda och kommunanställda är påverkansförsöken ofta också en del i en politisk kommunikation, varför de i stor utsträckning sker i digitala kanaler.

Särskilda sårbarheter på den kommunala nivån

Systemhotande aktörer är mer strategiska än andra påverkansaktörer, och de utnyttjar sårbarheter såväl hos individen som hos funktionen i sina påverkansförsök. Det ökar även risken att påverkansförsöken ska övergå i faktisk påverkan. Ensamarbete och kort erfarenhet är exempel på sårbarheter som utnyttjas. Särskilt obehagligt upplevs det när påverkans-försök anspelar på den utsatta personens privata sfär och samtidigt hänvisar till grupperingens kollektiva skrämselkapital. Tillgängligheten till personuppgifter beskrivs därför som en särskild utmaning.

För kommunanställda och kommunpolitiker finns dessutom särskilda sårbarheter som medför ökad risk för både utsatthet och övergång i faktisk påverkan – särskilt när det önskade beteendet är passivitet. Det handlar först och främst om att det i kommunerna är lättare för påverkarna att komma fysiskt nära och skapa obehag i sina påverkansförsök, eftersom utsatta löper större risk att träffa påverkarna i lokalsamhället. Samtidigt upplevs skyddet för de anställda och förtroendevalda på lokal nivå som svagare jämfört med skyddet för riksdagspolitiker och anställda vid statliga myndigheter.
Vissa kommunanställda har även roller där stor vikt läggs vid relations-byggande samtidigt som rollen också ofta lämnar utrymme för subjektiva bedömningar, vilket kan skapa otydlighet både för dem själva och för potentiella påverkare. Det ökar även risken för att påverkarna utnyttjar de personliga band som skapas mellan dem och de kommunanställda för att väcka empati, osäkerhet och rädsla hos de anställda. De sårbarheterna kan bli särskilt påtagliga i små kommuner, där personliga band är svårare att undvika och möjligheten till anonymitet och riskspridning kan vara mer begränsad. Risken att personliga band till förtroendevalda utnyttjas är också större ju mindre avståndet är mellan de förtroendevalda och potentiella påverkare.

Konsekvenserna kan bli stora

Utsatthet för otillåten påverkan från systemhotande aktörer leder ofta till oro i vardagen och kan resultera i att den utsatta personen byter arbetsuppgifter, avsäger sig sitt uppdrag eller byter jobb. Oron kan också sprida sig till kollegor, partikamrater, verksamheten och anhöriga, samt bidra till ett försämrat arbetsklimat och hög personalomsättning, vilket dessutom kan göra verksamheten mer sårbar.

I de fall påverkansförsök leder till att förtroendevalda eller kommunanställda ändrar beslut eller ställningstaganden eller frångår rutiner och arbetssätt, får de systemhotande aktörerna inflytande i beslutsprocesser, kommunala verksamheter och samhällsfrågor. Av oro för att utsättas föregriper ibland kommunanställda och förtroendevalda påverkansförsök genom självcensur, vilket kan leda till samma allvarliga konsekvenser. På sikt och på samhällsnivå kan otillåten påverkan också innebära att omdebatterade frågor och verksamheter begränsas eller tystas ner, samt att det blir svårare att rekrytera till utsatta tjänster och få medborgare att vilja engagera sig politiskt. I längden riskerar otillåten påverkan att skada förtroendet för rättsstaten och demokratin.

Utmaningar i arbetet mot otillåten påverkan

Både kommuner, partier och andra aktörer vidtar åtgärder för att förebygga och hantera otillåten påverkan. Arbetet har kommit längst när det gäller riksdagsledamöter. Det finns en robust organisation där partierna, riksdagens säkerhetsavdelning och Säkerhetspolisen gemensamt ansvarar för att motverka otillåten påverkan. När det gäller förtroendevalda på andra nivåer och kommunanställda är arbetet mer varierande. Gemensamt för samtliga nivåer är dock att tillvägagångssätt som är typiska för systemhotande aktörer, det vill säga subtila påverkansmetoder och korruptions-försök, ofta inte fångas upp i arbetet. Det bidrar till bland annat underrapportering, att påverkansförsöken inte diskuteras och riskerar att normaliseras, att parti- och kommunledningen inte får en fullständig problembild, och att åtgärder för att förebygga och hantera otillåten påverkan inte alltid sätts in.

De förebyggande åtgärderna på verksamhetsnivå i kommunerna handlar vanligtvis om att undvika ensamarbete och personfixering i riskmoment, även om det för vissa funktioner kan vara svårt eller olämpligt. På strategisk nivå finns det ofta en säkerhetsmedvetenhet i kommunerna, men den når inte alltid ner till cheferna på verksamhetsnivå, vilket gör att de ofta blir ensamma i att förebygga och hantera otillåten påverkan. Kombinerat med en låg kunskapsnivå och bristande säkerhetsmedvetenhet gör det att risker inte alltid fångas upp och att problemet inte synliggörs. Motstridiga signaler inom kommunen och brister i kommunikationen mellan kommun och polis försvårar processen kring en eventuell polisanmälan, och gör att den utsatta personen ofta upplever att utsattheten inte tas på allvar.

När det gäller förtroendevalda är partierna på nationell nivå ofta relativt omedvetna om problembilden på regional och kommunal nivå, samtidigt som kommunerna tar olika mycket ansvar. Det medför att förtroendevalda på de nivåerna ibland är omedvetna om risker och att de ofta känner sig ensamma i hanteringen av utsatthet. Den föreslagna lagstiftningen om stärkt skydd för vissa förtroendevalda (prop. 2024/25:80) förtydligar delvis ansvarsfördelningen, men omfattar enbart kommun- och regionråd, vilket medför att otydligheten kvarstår för andra förtroendevalda, såsom ordförande och ledamöter i socialnämnder, som också är utsatta.

Rättsväsendet har kommit längre när det gäller otillåten påverkan mot förtroendevalda, och insatserna har också intensifierats i och med att straffen har skärpts för brott mot förtroendevalda. Den föreslagna lag-stiftningen om ett starkare skydd för offentliganställda (prop. 2024/25:141) kan bidra till att minska skillnaderna. Polismyndigheten har också ett utvecklat utredningsarbete som rör brott mot förtroendevalda och har genomfört insatser för att öka anmälningsbenägenheten. De regionala skillnaderna i polisens arbete är dock stora.

Mycket otillåten påverkan går att förebygga

De systemhotande aktörerna använder ofta metoder som inte är tydligt olagliga, vilket gör det svårt att komma åt vissa påverkansförsök rättsligt. Det är därför nödvändigt att kommuner, partier och andra aktörer arbetar förebyggande i sina egna verksamheter. Det handlar både om att minska tillfällena till påverkansförsök och om att stärka individernas och organisationernas motståndskraft. På så vis kan utsattheten och oron minskas, samtidigt som påverkansförsök hindras från att övergå i faktisk påverkan.

Det handlar om att skapa en trygg arbetsmiljö och att ge anställda och förtroendevalda kunskap, redskap och rutiner för att undvika, avvisa och hantera påverkansförsök. Medvetenheten om sårbarheter och andra omständigheter som kan utnyttjas av påverkansaktörer behöver också öka. Kommuner behöver vidare stärka förvaltningskulturen och tydliggöra myndighetsrollen. Skärpt kontrollarbete, tydliga beslutsprocesser och konsekvent myndighetsutövning kan fungera avskräckande och minska de systemhotande aktörernas möjligheter att utöva otillåten påverkan.

Också polisen kan bidra i det förebyggande arbetet, bland annat genom att genomföra och sprida hot- och riskbedömningar. För att de ska grundas på en fullständig problembild behöver Polismyndigheten dock bli bättre på att fånga upp mer subtila påverkansförsök från systemhotande aktörer och identifiera påverkansmotiv i de anmälningar som kommer in, samt koordinera arbetet som finns inom myndigheten. De behöver också förbättra sin information och återkoppling till både utsatta och verksamheterna.

Även om mycket av otillåten påverkan kan förebyggas, ser vi också att det finns en intressekonflikt mellan å ena sidan lagstiftningen och den svenska förvaltningsmodellen och å andra sidan behovet av åtgärder för att minska risken för otillåten påverkan. Exempelvis innebär öppenheten i förvaltningsmodellen svårigheter i skyddet av den enskilda, och i andra delar kan behovet av verksamhetsskydd behöva trumfa den personliga integriteten.