En utvärdering av förstärkta återfallsförebyggande åtgärder i Kriminalvården

För att stärka det återfallsförebyggande arbetet i Kriminalvårdens frivård genomfördes den 1 juli 2020 ett flertal lagändringar som rör klienter med villkorlig frigivning. Den nya lagstiftningen innebär framför allt ett utökat beslutsmandat för frivården, eftersom de tagit över många beslut som tidigare fattades av övervakningsnämnderna. Frivården har också fått fler verktyg i det återfallsförebyggande arbetet, ett ökat krav på individuella bedömningar och nya regler när det gäller klienternas övervakning. Året därpå, den 1 maj 2021, infördes motsvarande förändringar för klienter med påföljden skyddstillsyn som också verkställs i frivården.

Den 1 maj 2021 ändrades även lagstiftningen som rör den villkorliga frigivningen för klienter i anstalt. I och med den nya lagstiftningen har Kriminalvården fått utökade möjligheter att skjuta upp klienternas villkorliga frigivning. Förändringarna innebär dels sänkta krav för ett uppskjutande, dels att klienternas följsamhet av Kriminalvårdens anvisade åtgärder inkluderas i bedömningarna. Tidigare blev uppskjuten villkorlig frigivning i praktiken endast aktuell om klienten på ett allvarligt sätt brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller på anstalten.

Brottsförebyggande rådet (Brå) har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera Kriminalvårdens implementeringsarbete och tillämpning av den nya lagstiftningen samt att analysera om förändringarna har haft någon påverkan på klienternas återfall i brott. Sammanfattningsvis visar Brås utvärdering att förändringarna inte har haft någon märkbar påverkan på återfall i brott. Flera inslag i den nya lagstiftningen framstår däremot som positiv utifrån personalens perspektiv och sett i ljuset av intentionerna med lagstiftningen. I praktiken har den dock inte inneburit så stora förändringar för klientgrupperna som uppskattats i förarbetena till lagstiftningen. Tillämpningen är dessutom ojämn, både mellan klientgrupper och verksamheter. Det väcker principiella frågor om likabehandling och rättssäkerhet.

Omständigheter som påverkat implementeringsarbetet

Det inledande implementeringsarbetet genomfördes i två olika program: ett för ny lagstiftning i frivård och ett för ny lagstiftning i anstalt. Stora delar av arbetet skedde samtidigt som covid-pandemin pågick. Det påverkade bland annat möjligheten att träffas i organisationen, och arbetsinsatserna fick främst genomföras digitalt. Under tiden ökade också klienttillströmningen relativt kraftigt och personalomsättningen i myndigheten var stor. Det gjorde att både frivården och anstalterna hade många andra utmaningar under perioden, inte minst säkerhetsfrågor. Det har också tillkommit annan lagstiftning som Kriminalvården har behövt ta hänsyn till.

Många intervjupersoner upplever vidare att förberedelsetiden mellan beslut om ny lagstiftning och ikraftträdandet var för kort. En konsekvens av det blev bland annat att nödvändiga förändringar i Kriminalvårdens digitala systemstöd, för arbetet med villkorligt frigivna, inte var färdiga att användas när lagstiftningen trädde i kraft. Det innebar att frivården fick sköta registreringen av beslut manuellt under några månader.

Mer förändringsstöd till frivården än till anstalterna

Med anledning av den nya lagstiftningen ansåg ansvariga i båda programmen att det var viktigt med förändringsledning. I frivården handlade arbetet framför allt om det utökade beslutsmandatet, där medarbetarna måste kunna fatta flera typer av beslut samt hantera den dubbla rollen att arbeta med både stöd och kontroll. I anstalt handlade förändringsarbetet främst om att Kriminalvårdens anvisade åtgärder inte längre betraktas som frivilliga, eftersom klienten riskerar att få sin villkorliga frigivning uppskjuten vid vägran att delta eller vid ett bristfälligt deltagande i exempelvis studier.

Förändringsarbetet framstår som mer välfungerande i frivårdsprogrammet än i anstaltsprogrammet. Inom ramen för frivårdsprogrammet tog man exempelvis fram ett metodstöd för förändringsledning på lokal nivå, använde sig av regionala implementeringsstödjare för att länka samman arbetet från nationell till lokal nivå samt införde rollen beslutsstöd och formaliserade beslutssammanträden för att stötta medarbetarna i beslutsfattandet. Inom ramen för anstaltsprogrammet genomfördes inte några liknande stödåtgärder. Programmet använde sig visserligen av samma regionala implementeringsstödjare som i frivårdsprogrammet, men eftersom de hade sin främsta kunskap i frivården hade de begränsade möjligheter att verka gentemot anstalterna.

Ingen kunskap om alla som behövt utbildning har fått utbildning

Båda programmen genomförde olika typer av kunskapshöjande insatser för alla nivåer i Kriminalvården, framför allt olika former av frivilliga digitala utbildnings- och informationsinsatser till medarbetarna. Ingen av de ansvariga för programmen har dock någon kunskap om alla som har behövt utbildning har fått utbildning.

Av utvärderingens enkätsvar från de frivårdsinspektörer som arbetat minst fyra år inom Kriminalvården, framgår att endast fyra av tio inspektörer tagit del av någon utbildning som rör den nya lagstiftningen. De flesta har fått sin huvudsakliga kunskap genom muntlig och skriftlig information samt reviderade handböcker.

Vidare anger vissa intervjuade anstaltschefer att de har haft svårt att nå ut till all personal när det gäller de nya reglerna för uppskjuten villkorlig frigivning. Det är många olika yrkesgrupper som arbetar klientnära på anstalterna och dokumentationsbrister har länge varit ett problem. Den nya lagstiftningen ställer dessutom högre krav på tillförlitlig dokumentation, eftersom klienternas deltagande i Kriminalvårdens anvisade åtgärder numera ska ingå i bedömningen av uppskjuten villkorlig frigivning. I klienternas verkställighetsplaner (VSP) måste det till exempel vara tydligt vilka åtgärder som vidtagits för att motivera klienten att delta eller fullfölja ett program eller studier. Anstaltsprogrammet genomförde webbinarier, där det exempelvis diskuterades hur mycket motivationsarbete som krävs innan anstalten kan skicka ett ärende till avdelningen för uppskjuten villkorlig frigivning, men enligt intervjuer var inte deltagandet i dessa webbinarier särskilt stort.

Målsättningar har inte följts upp

I frivårdsprogrammet handlar de övergripande målsättningarna med implementeringsarbetet om ”enhetlig och kvalitetssäkrad handläggning, rättssäkra beslutsprocesser för klienter, mer tydligt och förutsägbart verksamhetsinnehåll för klienten och trovärdig övervakning vid villkorlig frigivning med balans mellan stöd och kontroll”. I anstaltsprogrammet tog man fram liknande, men ännu fler målsättningar.

Med undantag från en målsättning (öka antalet klienter som genomför behandlingsprogram i anstalt) är det svårt att följa upp den här typen av målsättningar – särskilt eftersom det saknas definierade resultatmått. Det är därför inte så förvånande att Kriminalvården inte har genomfört någon systematisk uppföljning om målsättningarna är uppfyllda och hur myndigheten tillämpar den nya lagstiftningen. Eftersom Kriminalvården inte har formulerat resultatmått för vad som kan betraktas som ett bra resultat, har Brås utgångspunkt i den här utvärderingen framför allt varit de syften och förväntningar som framgår av förarbetena till den nya lagstiftningen.

Tillämpningen av lagstiftningen för klienter i frivård

Brås utvärdering av frivårdens tillämpning av den nya lagstiftningen rör beslut om klienternas övervakning, särskilda föreskrifter, misskötsamhet samt elektronisk övervakning i kombination med vistelseföreskrift. Med undantag från elektronisk övervakning – som är ett nytt verktyg i frivårdens återfallsförebyggande arbete – har beslut inom dessa områden tidigare fattats av övervakningsnämnderna. Det huvudsakliga skälet till att flytta beslutsmandatet till Kriminalvården är att myndigheten anses ha bäst kunskap om klienterna, men också att förändringen skapar bättre förutsättningar för en snabb och flexibel beslutsprocess.

Fler villkorligt frigivna får övervakning

Den som är villkorligt frigiven ska ställas under övervakning om det behövs, för att minska risken för återfall i brott eller på annat sätt underlätta återanpassning i samhället. Den nya lagstiftningen innebär att övervakningen – oavsett strafftid – inte längre upphör automatiskt efter ett år. I stället kan frivården besluta om övervakning under klientens hela prövotid, det vill säga den återstående delen av straffet.

Eftersom frivårdens beslut baseras på en mer individuell bedömning än tidigare, finns det i förarbetena en förväntan om att fler klienter med villkorlig frigivning ska ställas under övervakning. Utvärderingen visar att så är fallet. Numera ställs runt 90 procent av villkorligt frigivna klienter under övervakning, vilket kan jämföras med runt 60 procent år 2019.

Övervakningstiderna för villkorligt frigivna har däremot inte ökat, vilket delvis kan förklaras av att förändringarna hittills främst har påverkat klienter med längre strafftider. Många villkorligt frigivna med långa strafftider befinner sig fortfarande i frivården, och den data som Brå har tillgång till redovisar endast avslutade övervakningar.

Längre övervakningstider för skyddstillsynsdömda

För den som döms till skyddstillsyn ingår övervakning alltid i påföljden. Tidigare upphörde övervakningstiden i regel efter ett år, men i och med den förändrade lagstiftningen ställs klienterna under övervakning under hela prövotiden som är tre år. Om klienten tar emot hjälp och stöd och sköter sig i övrigt, finns däremot en möjlighet för frivården att avsluta övervakningen innan klientens prövotid upphör.

Utvärderingen visar att övervakningstiderna bland skyddstillsynsdömda blivit längre sedan den nya lagstiftningen trädde i kraft. I förarbetena till lagändringarna uppskattas att högst tio procent av klienter med skyddstillsyn har behov av en längre övervakningstid än ett år. Resultatet visar dock att det är betydligt fler klienter än så. År 2024 handlar det om minst 25 procent av populationen. Det är dock fortfarande vanligast att klienterna får omkring ett års övervakning.

Antal föreskrifter har ökat, men inte tillräckligt

Särskilda föreskrifter används för att både stödja och kontrollera klienter som står under övervakning i frivården, och innebär till exempel deltagande i återfallsförebyggande program, kontrollerat boende och missbruksvård. I och med den nya lagstiftningen kan frivården fatta beslut om en särskild föreskrift, ändra beslutade föreskrifter, lägga till nya föreskrifter eller vidta andra åtgärder såsom varning. I förarbetena till lagändringarna anges dels att frivården bör använda särskilda föreskrifter i högre utsträckning än tidigare, dels att en övervakning bör vara förenad med minst en föreskrift. Syftet är att skapa tydlighet och struktur för klienten under övervakningstiden.

Det totala antalet föreskrifter till klientgrupperna har ökat kontinuerligt över tid, och särskilt tydlig är ökningen när Kriminalvården tog över beslutsmandatet från övervakningsnämnderna. Mellan åren 2021–2024 är det framför allt beslut till skyddstillsynsdömda som ligger bakom ökningen, medan det för villkorligt frigivna i princip inte har skett någon förändring. År 2021 meddelades exempelvis cirka 2 000 föreskrifter till klienter med skyddstillsyn och cirka 4 000 föreskrifter till klienter med villkorlig frigivning. Motsvarande antal år 2024 var cirka 3 600 respektive 4 600.

Samtidigt har antalet klienter i frivården ökat kraftigt. Under angiven period ökade villkorliga frigivningar med övervakning från cirka 5 500 till cirka 7 000. Påbörjade verkställigheter med skyddstillsyn har också ökat något, från cirka 6 300 till cirka 6 700. I Kriminalvårdens data har antal föreskrifter inte varit möjlig att justera i förhållande till antal klienter, men sett till siffrorna är det tydligt att andelen föreskrifter per klient har minskat under perioden. Även utifrån intentionerna i förarbetena framstår antalet meddelade föreskrifter som lågt i förhållande till klientantalet.

Utvärderingen visar också att det finns regionala skillnader i tillämpningen av särskilda föreskrifter. Kriminalvårdens regioner Mitt och Öst framstår överlag som mer benägna att fatta beslut om särskilda föreskrifter än i andra regioner. Det gäller även den nya föreskriften om alkohol- och drogkontroll, som ger frivården rätt att genomföra alkohol- och drogprov utan att den övervakade har meddelats föreskrift om vård och behandling.

Av utvärderingen framkommer att föreskriften används i relativt stor utsträckning för båda klientgrupperna. Samtidigt har antalet beslut om särskilda föreskrifter avseende deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad programverksamhet minskat för villkorligt frigivna, men ökat för skyddstillsynsdömda.

Elektronisk övervakning används i låg utsträckning

I och med den nya lagstiftningen har frivården möjlighet att kontrollera att klienter sköter en särskild föreskrift genom elektronisk övervakning, så kallad fotboja. Den möjligheten har inte funnits tidigare. Beslut om elektronisk övervakning är främst aktuell i kombination med särskild föreskrift om geografisk vistelsebegränsning (vistelseort eller boende), som används för att minska klientens exponering för risksituationer på särskilda platser eller områden.

I förarbetena till lagändringarna gjordes bedömningen att ungefär 300 klienter per år skulle vara aktuella för elektronisk övervakning i kombination med en vistelseföreskrift. Utvärderingen visar att det är färre klienter än så. Det beror framför allt på att Kriminalvården saknade tekniska förutsättningar att använda elektronisk övervakning med GPS-sändare de första åren. I dag är de tekniska förutsättningarna lösta och det finns utrustning vid alla frivårdskontor. Av utvärderingens enkät till frivårdsinspektörer framgår dock att elektronisk övervakning är mycket resurskrävande, inte minst på grund av många falsklarm.

Det är först under 2024 som det går att se att frivården börjar tillämpa elektronisk övervakning i någon större utsträckning. Då fick 170 klienter ett sådant beslut, vilket motsvarar 56 procent av klienterna som meddelats föreskrift om geografisk vistelsebegränsning.

Det finns också stora regionala skillnader. Sedan lagstiftningen trädde i kraft har exempelvis 67 procent av klienterna med föreskrift om geografisk vistelsebegränsning fått beslut om elektronisk övervakning i region Mitt, medan motsvarande andel i region Stockholm är 19 procent. Sammantaget visar det att tillämpningen inte ligger i linje med Kriminalvårdens presumtion för elektronisk övervakning, som innebär att klienter som meddelats särskild föreskrift om geografisk vistelsebegränsning i normalfallet ska övervakas elektroniskt.

Tillämpningen av lagstiftningen för klienter i anstalt

Den nya lagstiftningen om uppskjuten villkorlig frigivning innebär att Kriminalvården har fått utökade möjligheter att skjuta upp klientens villkorliga frigivning vid misskötsamhet i anstalt. Förändringarna väntas leda till att fler ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning prövas, och att klienternas incitament att delta i anvisade åtgärder ökar för att inte riskera att deras villkorliga frigivning skjuts upp.

Inga stora förändringar avseende uppskjuten villkorlig frigivning

Utvärderingen visar att antalet ärenden som prövats för uppskjuten villkorlig frigivning har ökat sedan lagstiftningen trädde i kraft, men samtidigt har även anstaltspopulationen ökat. Andelen prövade ärenden som lett till uppskjuten villkorlig frigivning ökade de första åren med den nya lagstiftningen, men har därefter återgått till samma nivå som innan lagändringen. Av prövade ärenden 2024 ledde 72 procent (677 av 944 ärenden) till uppskjuten villkorlig frigivning, vilket är samma andel som 2018 (360 av 503 ärenden).