Polisens arbete med profilering och likabehandling
Med fokus på diskriminerande etnisk profilering
Brå har studerat polisens arbete med profilering och likabehandling med fokus på diskriminerande etnisk profilering. Rapporten har tagits fram efter önskemål från Polismyndigheten om att en oberoende part belyser frågan med syftet att den ska bidra till myndighetens utvecklingsarbete.
Relaterat material
Fakta om publikationen
- Författare
- Övrig information
- © Brottsförebyggande rådet 2023
- urn:nbn:se:bra-1140
- Rapport 2023:12
Pressmeddelande
Polisen kan göra mer för att minska riskerna för etnisk diskriminering
Brå har undersökt hur polisen väljer ut vilka personer de kontrollerar vid misstanke om narkotikabrott, så kallad profilering. I studien finns ett särskilt fokus på etnicitet, och resultaten visar att polisens arbete är förenat med risk för diskriminerande etnisk profilering.
– Polismyndigheten behöver kontinuerligt följa upp hur de använder tvångsmedel och hur träffsäkra de är i sina kontroller. De måste också bli bättre på att dokumentera sina kontroller, säger Anna Öström, projektledare på Brå.
Resultatet visar att det bland både chefer och poliser i yttre tjänst finns olika uppfattningar om huruvida etnisk tillhörighet har betydelse eller inte när polisen bygger sina misstankar mot någon i arbetet med profilering. Det är också tydligt att flera som Brå pratat med i studien saknar kunskap om hur medvetna eller omedvetna stereotypa föreställningar om människor kan påverka polisens bedömningar.
– Poliser måste ofta göra snabba bedömningar utifrån begränsad information om vem som kan misstänkas för brott, och i det arbetet är det viktigt att frågan om likabehandling och människors rättssäkerhet inte faller bort, säger Anna Öström.
Av rapporten framgår också att det finns systematiska skillnader utifrån etnicitet i polisens misstankar om narkotikabrott. Träffsäkerhet när det gäller misstankar om innehav av narkotika är lägst för personer med bakgrund i Afrika och Sydvästasien, och högst när den misstänkta har nordisk bakgrund.
– Det finns vissa omständigheter som förklarar skillnaderna, men det går inte att utesluta att resultatet också kan bero på diskriminerande etnisk profilering. Det finns därför all anledning för Polismyndigheten att analysera frågan vidare, säger Lars Lewenhagen, utredare, Brå.
Intervjuer och samtal med chefer och poliser i yttre tjänst visar att polisen kan minska riskerna för diskriminerande etnisk profilering. Poliserna måste säkerställa att kontrollen är ordentligt underbyggd, att de förklarar varför de gör kontrollen och att de genomför kontrollen på ett respektfullt sätt. Chefer måste våga prata om riskerna för etnisk diskriminering i polisarbetet och följa upp arbetet med kontroller.
– Om diskriminerande etnisk profilering förekommer kan det påverka förtroendet för polisen och deras möjligheter att arbeta effektivt, säger Lars Lewenhagen.
Sammanfattning
Tre huvudsakliga uppfattningar om etnicitet som byggsten i profileringsarbetet
Alla chefer och poliser i yttre tjänst som Brå har pratat med i den här studien tar avstånd från diskriminerande etnisk profilering. När det gäller vilken betydelse som etnicitet har i polisernas arbete med profilering är bilden dock mer splittrad. Det finns ingen gemensam uppfattning, och inte heller några tydliga skillnader mellan chefer och poliser i yttre tjänst. Det går däremot att urskilja tre huvudsakliga uppfattningar om etnicitet som byggsten i arbetet med profilering, och hur de ser på förekomsten av diskriminerande etnisk profilering. I studien kallas uppfattningarna för avfärdande, rättfärdigande och problematiserande.
De uppfattningar som signalerar avfärdande innebär kortfattat att chefer och poliser i yttre tjänst anser att etnicitet saknar betydelse i arbetet med profilering genom att konstatera att det varken är relevant eller används som byggsten. De som rättfärdigar användningen av etnicitet anser däremot att etnicitet kan vara en användbar byggsten, och att profileringen på det stora hela är i proportion till vad som är rimligt utifrån fördelningen av narkotikabrottsligheten. De chefer och poliser i yttre tjänst som ger uttryck för en problematiserande uppfattning menar dock att diskriminerande etnisk profilering förekommer eller kan förekomma, vilket kan bero på fördomar mot minoriteter. En chef ger uttryck för den uppfattningen när han exempelvis säger att ”vart ens blick vandrar i det första läget kan säkert bero på fördomar. Man kan i alla fall inte säkert utesluta det”.
Det saknas en vägledning för arbetet med kontroller och tvångsåtgärder
Det finns för närvarande ingen vägledning inom myndigheten om hur poliser förväntas arbeta praktiskt med profilering och likabehandling när de genomför kontroller och tvångsåtgärder. I samband med fältobservationerna tog Brå därför fram egna relativt enkla kriterier i analysen av de kontrollsituationer som observerades, och dessa var; om personen i fråga fick en förklaring till kontrollen eller tvångsåtgärden av polisen, om polisernas bemötande var respektfullt och rimligt i förhållande till situationen samt om skälen (byggstenarna) till misstankarna var begripliga och relevanta. Sammantaget uppfylldes samtliga uppställda kriterier vid ungefär tre fjärdedelar av polisens kontroller och tvångsåtgärder. Vid ungefär en femtedel uppfylldes två av de uppställda kriterierna, och vid en handfull kontroller uppfylldes endast ett eller inga alls.
Narkotikamisstankar och träffsäkerhet
Fallstudien av narkotikamisstankar visar att antalet misstankar om narkotikabrott per invånare är högst i socialt utsatta områden. Samtidigt har det stora flertalet misstankar upprättats i andra områden. Att antalet misstankar per invånare är högst i socialt utsatta områden kan delvis bero på att polisen har starkare närvaro och större fokus på narkotikabrott där, jämfört med andra områden. Det kan också förklaras av den demografiska sammansättningen, då skillnaderna blir betydligt mindre mellan olika områden om man tar hänsyn till antalet misstankar per invånare 15–24 år.
När det gäller träffsäkerheten vid misstankar om narkotikabrott finns inga större skillnader utifrån etnicitet när det gäller misstankar om eget bruk och överlåtelse. Däremot finns betydande skillnader när det gäller misstankar om innehav. Oavsett vilka bakgrundsvariabler som inkluderas eller vilket område som studeras, framkommer systematiska skillnader i andelen så kallade bom-anmälningar, – det vill säga ärenden som har lagts ned med motiveringen ej brott – utifrån den misstänktes etniska bakgrund – framförallt vid en jämförelse mellan misstänkta med bakgrund i Afrika eller Sydvästasien och misstänkta som har bakgrund i Norden. Andra underlag i studien kan till viss del hjälpa till att förklara dessa skillnader, men det går inte att utesluta att resultatet också kan bero på diskriminerande etnisk profilering. Det finns därför anledning för Polismyndigheten att undersöka orsaken till dessa skillnader.
Anmälningar mot polisen
Det är tydligt av anmälningarna till polisens avdelning för särskilda utredningar (SU) och Diskrimineringsombudsmannen (DO) att mötet med polisen dels behöver vara begripligt för den som kontrolleras, dels upplevas som rättvist. I flera fall framkommer att personer anmäler polisen för att de inte förstår på vilka grunder de kontrolleras eller att de upplever att polisen haft ett respektlöst bemötande vid kontrollsituationen. De finns också anmälningar där målsägaren upplever att polisen diskriminerar dem utifrån etnisk bakgrund eller att de upplever sig trakasserade av polisen på grund av alltför många kontroller. Anmälningarna visar också sammantaget hur integritetskränkande det kan upplevas att bli kontrollerad av polis.
Av SU-anmälningarna är det tydligt hur kontrollsituationen kan uppfattats på olika sätt av målsägaren respektive poliser i yttre tjänst. Medan målsägare exempelvis anger i anmälan att de ifrågasätter kontrollen, betraktar polisen målsägarnas beteenden som uppjagade, stökiga eller att de svänger i humöret – som poliserna i vissa fall kan uppfatta som tecken på narkotikapåverkan.
Satsningar för att främja likabehandling
Det är allvarligt för såväl enskildas rättssäkerhet och mående som för samhället i stort om principen om likabehandling inte tillämpas i profileringsarbetet. Förekomsten av diskriminering kan också påverka förtroendet för polisen negativt, och därmed polisens möjligheter att arbeta effektivt. Även upplevelser av diskriminering kan få samma negativa konsekvenser. En central frågeställning i arbetet med den här studien handlar därför om hur Polismyndigheten arbetar för att främja likabehandling och minska risken för diskriminerande etnisk profilering.
Det finns några betydelsefulla satsningar som har gjorts under senare år, vilka bland annat innebär att Polismyndigheten har tagit fram en strategi som rör kultur och likabehandling, infört ett kommunikationsverktyg (den så kallade Uppdragskompassen) samt implementerat ett reflektionsverktyg (RIV, reflektioner i vardagen) för anställda. I det arbetet är cheferna kulturbärare. Det har också tagits fram en digital utbildning som rör likabehandling, och som alla anställda i myndigheten förväntas genomföra.
Åtgärder för att minska diskriminering
I intervjuer och samtal med chefer och poliser i yttre tjänst diskuterades vad de kan göra för att minska risken för både faktisk och upplevd diskriminering. Att döma av svaren finns det framför allt fyra åtgärder som poliser i yttre tjänst kan göra, vilka representerar ett förtroendeskapande och relationsbyggande förhållningssätt. Dessa handlar om att poliserna bör säkerställa att
- kontrollen är ordentligt underbyggd,
- att de förklarar för personen i fråga varför de gör kontrollen,
- att de genomför kontrollen på ett respektfullt sätt
- samt ber om ursäkt när de har fel.
När det gäller chefer inom myndigheten framkommer att de måste våga prata om etnisk diskriminering i polisarbetet, följa upp arbetet med kontroller och agera på poliser som beter sig illa eller uttrycker sig olämpligt.
Brås bedömning
Studien visar att Polismyndigheten står inför flera utmaningar. Brå bedömer att Polismyndigheten kan stärka sitt arbete genom att göra följande:
- På strategisk nivå behöver Polismyndigheten ta fram en vägledning för poliser i yttre tjänst om vad som förväntas av dem i profileringsarbetet och vid en kontrollsituation. Av vägledningen behöver det även framgå vad som kan betraktas som tillfredsställande dokumentation av de byggstenar som används i profileringsarbetet samt hur myndigheten ser på att använda etnicitet som byggsten.
- Polismyndigheten behöver fördjupa kunskapen om diskriminering på alla nivåer i organisationen för att utvecklas till en mer mogen organisation i arbetet med profilering och likabehandling. Anställda på både strategisk och operativ nivå kan med fördel även göra ett så kallat implicit association test, vilket kan visa hur omedvetna stereotypa föreställningar om olika människor kan påverka beslutsfattandet.
- Ökad medvetenhet om hur polisarbetet påverkar olika grupper i samhället kan minska risken för diskriminerande etnisk profilering. Det skulle därför gynna Polismyndighetens utvecklingsarbete om det finns en regelbunden dialog med civila organisationer som har kunskap om diskriminerande strukturer i samhället och hur dessa påverkar individer.
- Polismyndigheten behöver kontinuerligt följa upp polisens arbete vad gäller kontroller och träffsäkerhet uppdelat på etnicitet. För att möjliggöra uppföljning och relevanta jämförelser mellan olika områden behöver polisens dokumentation av kontroller och tvångsåtgärder vara tillförlitlig och likvärdig över hela landet. Det finns även skäl för Polismyndigheten att överväga om det kan vara på sin plats att införa ett system där polisen levererar ett digitalt kvitto till dem som kroppsvisiteras, oavsett lagstöd.
Begrepp som används i rapporten
Profilering
Profilering är ett legitimt arbetssätt inom polisen och i det här sammanhanget handlar det om att polisen använder sig av olika indikatorer - eller byggstenar som det kallas inom polisen – i identifieringen av personer som de av olika anledningar bedömer att de ska kontrollera eller genomföra en tvångsåtgärd på.
Likabehandling
När det gäller likabehandling används definitionen som finns i regeringsformen som utgångspunkt. Av den framgår bland annat att den offentliga makten ska ”utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet” samt ”motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.”
Diskriminerande etnisk profilering
Definitionen av diskriminerande etnisk profilering är hämtad från en rapport av den Europeiska Unionens byrå för grundläggande rättigheter, som anger följande definition:
”Att behandla en enskild person sämre än andra som är i en liknande situation, till exempel genom att utöva polisbefogenheter som kontroller och visitering; och huvudsakligen på grund av en persons ras, etniska tillhörighet eller religion.”
Etnicitet
I rapporten hänvisas till etnicitet, etnisk bakgrund eller etnisk tillhörighet. Definitionen av etnicitet är hämtad från Diskrimineringsombudsmannen (DO) som anger att alla människor har minst en etnisk tillhörighet och att begreppet avser ”en grupp av personer som har samma nationella eller etniska ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”.
Podd
Snacka om brott: Avsnitt 51
Polisens arbete med profilering och likabehandling - med fokus på diskriminerande etnisk profileringOm rapporten
Den här rapporten redovisar Brås studie om polisens arbete med profilering och likabehandling med fokus på diskriminerande etnisk profilering. Rapporten har tagits fram efter önskemål från Polismyndigheten om att en oberoende part belyser frågan med syftet att den ska bidra till myndighetens utvecklingsarbete. Brå såg också att det bör finnas ett stort allmänintresse i frågan om diskriminerande etnisk profilering. Det är ett ämne som har uppmärksammats mycket i internationella studier, men inte så mycket i Sverige. Förhoppningen är därför att den även bidrar till ökade insikter och förståelse för en komplex fråga.
För att närma sig frågeställningarna i studien har Brå använt flera olika underlag och metodologiska angreppssätt, både kvalitativa och kvantitativa. Ett viktigt bidrag är mängden intervjuer och samtal med chefer på olika nivåer i organisationen och med poliser i yttre tjänst. Väsentliga delar av rapporten bygger således på vad anställda på både strategisk och operativ nivå anser vara viktigt i arbetet med profilering och likabehandling.
För att få en bild av polisernas praktiska arbete med profilering och likabehandling har Brå även genomfört fältobservationer i sju utvalda lokalpolisområden. Genom att följa med poliserna gavs en inblick i hur de bemöter människor de träffar, vilka svårigheter de möter, hur olika typer av kontroller och användningen av tvångsmedel går till samt på vilka grunder de görs.
Brå har även genomfört en fallstudie utifrån registerdata av misstankar om narkotikabrott för åren 2019–2021 för att dels se hur misstankarna fördelar sig i befolkningen, dels hur träffsäkra polisens misstankar är utifrån etnisk tillhörighet. Narkotikabrott är ett typisk spanings- och ingripandebrott där poliserna har ett relativt stort handlingsutrymme när de bedömer vem som ska kontrolleras, och är därför lämpligt att studera i den här typen av studier.
Studien innefattar också en granskning av närmare 500 förundersökningar som rör misstankar om narkotikabrott samt en genomgång av anmälningar mot polisen som inkommit till avdelningen för särskilda utredningar på Polismyndigheten (SU) och till Diskrimineringsmannen (DO).