Polisens resursfördelning och personaltillväxt

Delredovisning: Utvärdering av satsningen på 10 000 fler polisanställda

Den här rapporten behandlar resursfördelning och personaltillväxt inom Polismyndigheten 2015–2022, med syfte att besvara frågan om Polismyndigheten förvaltat och styrt resursökningen i enlighet med regeringens intentioner.

Resultaten bygger på analyser av verksamhetsstatistik över antal anställda totalt, samt uppdelat på verksamhetsområden, organisatorisk nivå, och geografiska delområden. Brå har även analyserat verksamhetsresultat, intervjuat personer som arbetat med polisens tillväxt på olika nivåer inom myndigheten, samt genomfört en enkät och intervjuer med lokalpolisområdeschefer. Rapporten vänder sig i första hand till regeringen och polisledningen. Brås förhoppning är att den kan vara ett användbart verktyg i det fortsatta tillväxtarbetet.

Pressmeddelande

Polisen har växt mer centralt än lokalt

Polismyndigheten kommer att kunna nå målet om 10 000 fler polisanställda till slutet av 2024, men inte med bibehållen fördelning mellan antalet poliser och civilanställda. Utsatta områden har prioriterats i enlighet med regeringens direktiv, dock har den lokala nivån överlag inte tillförts resurser i den utsträckning som det var tänkt. Verksamheter på central nivå har ökat mer än lokalpolisområdena. Det visar en ny Brå-rapport om polisens resursfördelning och tillväxt.

– Enligt vår bedömning kommer polisen inte att nå målet om att 70 procent av de anställda ska vara poliser, inom den tidsram som är satt. Att öka antalet poliser med nästan 7 000 på så kort tid var inte heller realistiskt, säger Mona Backhans, projektledare, Brå.

Inledningsvis ökade antalet civilanställda mer än planerat, samtidigt som det visade sig vara svårt att fylla platserna på polisutbildningen. Därefter har tillväxtarbetet fokuserat på polistillväxten, och det har funnits en ambition att minska antalet civila. Det har fått negativa följder för verksamheten. Brå uppmanar därför Polismyndigheten att låta polistillväxten ta tid och prioritera verksamhetsnytta framför andelsmål.

Regeringens styrning har fått tydligt genomslag i tillväxtarbetet då prioriterade områden som utredning av grova brott och brott mot särskilt utsatta brottsoffer växt mer än andra delar. Antalet områdespoliser har också ökat kraftigt, även om det råder viss osäkerhet kring hur mycket de kan fokusera på det brottsförebyggande uppdraget. De verksamheter som inte lyfts fram av regeringen har haft liten eller ingen tillväxt. Här kan nämnas utredning av mängdbrott, polisens kontaktcenter och serviceverksamheten. En stor del av detta arbete bedrivs på lokal nivå.

– Ett tydligt mål med satsningen var att stärka den lokala förankringen, men utfallet kan snarare beskrivas som ytterligare centralisering – både vad gäller personaltillväxt och beslutsfattande, säger Lars Lewenhagen, medförfattare till rapporten.

Lokalpolisområden med utsatta områden har varit tydligt prioriterade i tillväxtarbetet. I övrigt är tillväxten jämnt fördelad mellan storstad och landsbygd.

Polisregion Stockholm utmärker sig negativt med en mycket låg tillväxt. Sedan 2015 har antalet poliser ökat i alla polisregioner, men minskat i Stockholm. Det beror framförallt på att poliser i Stockholm i högre utsträckning söker sig till andra polisregioner eller en nationell avdelning.

– Polisregion Stockholm är såpass underbemannade att det riskerar att få allvarliga konsekvenser för polisens brottsbekämpande förmåga totalt sett. Här behöver Polismyndigheten ta till kraftfulla åtgärder, för det är inte hållbart i längden att andra polisregioner ska bistå med personal för att hantera situationen i Stockholm, säger Mona Backhans.

Måluppfyllelse

Denna rapport kan betraktas som en ”halvtidsavstämning” i utvärderingen av satsningen på 10 000 nya polisanställda, med huvudsakligt syfte att på ett övergripande plan följa upp hur Polismyndigheten har fördelat tillskottet av resurser och analysera hur resursfördelning och resultat hittills svarat mot vad Brå uppfattar som de viktigaste målen med tillväxten:

Mål 1 – 10 000 fler polisanställda, med bibehållen fördelning mellan civilanställda och poliser

Vid inledningen av satsningen (december 2015) var antalet anställda på Polismyndigheten cirka 28 000, varav 70 procent var poliser. I december 2022 var antalet anställda cirka 34 900, alltså drygt 3 000 under målvärdet. Av de som rekryterats hittills är drygt 2 000 poliser och cirka 4 500 civila. Det innebär att målvärdet 10 000 fler polisanställda bör kunna nås utan större problem, men inte om man samtidigt beaktar målet om cirka 70 procent poliser.

Resultaten av personaltillväxten hittills visar att myndighetens rekryteringsprognos från 2018 för tillväxt av antalet poliser var orealistisk och att man i brist på poliser rekryterade ett större antal civila än planerat fram till och med år 2020. För att nå andelsmålet skulle det behövas ytterligare drygt 4 000 poliser, samtidigt som antalet civilanställda minskar med omkring 1 000.

Bland de Brå intervjuat uttrycks stark kritik mot att målet om en viss andel poliser över tid blivit styrande, eftersom det inte byggde på en verksamhetsanalys. Det anses skada verksamheten och polisregionerna menar att de själva bör få bestämma vad som är en lämplig fördelning, utifrån deras olika behov.

Mål 2 - Ökad mångfald inom polisen

Andelen kvinnor bland poliser liksom bland chefer har ökat något inom myndigheten. Bland sökande till polisutbildningen har andelen kvinnor stigit till nästan hälften (45 %). Andelen med utländsk bakgrund har ökat marginellt sedan år 2017, och är särskilt låg bland poliser. Personer med utländsk bakgrund söker polisutbildningen i samma utsträckning som övriga befolkningen, men färre blir godkända vid prövning. Att personer med utländsk bakgrund numera i större utsträckning går vidare till högre utbildning än personer med svensk bakgrund visar att man inte lyckas nå rätt målgrupp.

Mål 3 – Kärnverksamheten ska prioriteras

Inom kärnverksamheten har regeringen uttryckt en förväntan på att det brottsförebyggande, brottsutredande och gränspolisiära arbetet ska stärkas. Dessa delar av kärnverksamheten har också ökat mest i antal anställda. Andra delar inom kärnverksamheten, och då framför allt den som rör tillgänglighet och service till medborgarna, har inte haft samma tillväxt.

Procentuellt sett har dock stödverksamheten ökat mest, vilket går emot regeringens intention att främst stärka kärnverksamheten.

Mål 4 – Lokalt förankrad polis

Målsättningen att framför allt lokalpolisområdesnivån ska stärkas har inte infriats. De nationella avdelningarna har växt mer än polisregionerna. Inom polisregionerna är det framför allt polisområdesnivån som vuxit. Tillväxten av polisområdena beror dels på prioriteringen av grov organiserad brottslighet och brott mot särskilt utsatta brottsoffer, dels på att myndigheten velat stärka polisområdesnivån så att de klarar av sina egna brottsutredningar och inte ska behöva dra resurser från lokalpolisområdesnivån.

Många chefer för lokalpolisområden anser att deras verksamhet är nedprioriterad och att deras personal ofta tas till uppdrag på annat håll i myndigheten. Även den interna rörligheten, när personal byter jobb inom myndigheten, innebär en påfrestning för lokalpolisområdena.

Mål 5 – Närvarande polis i hela landet, med fokus på utsatta områden

De polisregioner som ökat mest är de som hade lägst antal anställda per invånare 2017, och polisregion Stockholm som hade flest anställda per invånare har ökat minst. Utvecklingen innebär alltså en likriktning. Samtidigt har antalet brott per anställd ökat i region Stockholm, både i absoluta tal och i relation till övriga regioner. Polisregion Stockholm har också haft den lägsta polistillväxten. Den största orsaken till det är en hög intern rörlighet bort från regionen till andra polisregioner och till nationella avdelningar. Förutom polisregion Stockholm utmärker sig region Nord. De har inga utsatta områden och lägst antal anmälda brott per anställd. Där är utmaningen i stället de stora avstånden.

Lokalpolisområden med utsatta områden har varit tydligt prioriterade i tillväxtarbetet. I övrigt är tillväxten jämnt fördelad mellan stad och landsbygd. Lokalpolisområden där en stor andel av invånarna bor i utsatta områden har dock inte växt mer än lokalpolisområden med en mindre andel boende i utsatta områden. Vidare har de allra mest glesbefolkade lokalpolisområdena haft en mindre polistillväxt än övriga.

Mål 6 – Förbättrade verksamhetsresultat

Den ingripande verksamheten har tillräcklig förmåga för att klara av sitt uppdrag. Det finns exempelvis en minskning av utryckningstid över tid som troligen kan knytas till tillväxten. Både ingripande och brottsförebyggande verksamhet har stärkts, enligt lokalpolisområdescheferna, men personaltillväxten har hittills inte varit så stor att förmågan att kunna jobba brottsförebyggande kunnat prioriteras. Cheferna ser dock personaltillväxten som en möjlighet att stärka och satsa på det brottsförebyggande arbetet.

Antalet personer som arbetar inom utredningsverksamheten har ökat men det har inte haft någon betydelse för andelen redovisade ärenden, trots att inflödet varit konstant. Tidigare granskningar har pekat på brister i utredningsprocessen som kan hindra att tillväxten får önskad effekt. Andra faktorer kan vara att andelen förundersökningsbegränsade ärenden ökat (dessa inkluderas i posten nedlagda ärenden), att grova brott slukar resurser, och att många medarbetare är nya och saknar relevant utbildning. Brå kommer att återkomma till frågan i nästa delprojekt.

Efter inledande problem med att hantera sina två uppdrag – service och utredning – minskade kötiderna för samtal till polisens kontaktcenter avsevärt mellan 2018 och 2021, även i polisregioner med personalneddragningar. Under senare halvan av 2021, och framför allt under 2022, har kötiden återigen stigit kraftigt. En bidragande faktor kan vara en stor personalminskning under år 2022.

Brås bedömning

Brås bedömning är att Polismyndigheten kommer att kunna nå målet om 10 000 fler polisanställda, men inte andelsmålet om cirka 70 procent poliser. Bedömningen är att myndigheten har vidtagit de åtgärder man kunnat för att nå polismålet, inom nuvarande system för grundutbildning till polis.

När det gäller fördelningen av resurser har myndigheten följt regeringens prioriteringar vad gäller verksamhetsområden, och lokalpolisområden med utsatta områden har fått en större del av personaltillväxten. Polisregion Stockholm utmärker sig negativt med en mycket låg tillväxt och har hittills varit nedprioriterad i budgetfördelningen.

Myndigheten har dock inte lyckats effektivisera stödverksamheten under pågående tillväxt, och de delar inom kärnverksamheten som inte varit prioriterade har växt väldigt lite, eller till och med minskat. Det senare kan kopplas till ambitionen att hålla nere antalet civilanställda.
Polismyndigheten har inte lyckats att särskilt stärka den lokala nivån, och Brå uppfattar inte heller att man haft en stark styrning av tillväxten mot den lokala nivån. Den interna rörligheten innebär att om man inte särskilt prioriterar den lokala nivån sker ett tapp av erfaren personal över tid.

Analyserna av verksamhetsresultat visar att det hittills inte finns några tydligt positiva effekter av personaltillväxten, med undantag för den brottsförebyggande och ingripande verksamheten (BF/IGV).

Personaltillväxten ger utrymme för en strukturerad och långsiktig satsning på brottsförebyggande arbete, men den är beroende av att området tydligt prioriteras.

Brås rekommendationer

  • Prioritera verksamhetsnytta framför antalsmål

Det finns ett behov av fler poliser om visionen med en synlig och lokalt förankrad polis ska bli verklighet. Verksamheten behöver dock rimliga och långsiktiga planer för tillväxt. Skarpa antalsmål riskerar att skapa felaktiga incitament och att flytta fokus från verksamhetens innehåll, metodutveckling och effektivisering.

Fokus på att bibehålla en viss andel poliser har varit skadlig för verksamheten, och bland annat inneburit att verksamheter med stor personalomsättning inte fått ersättningsrekrytera, och polisiär personal har omplacerats för att ersätta civila. Fördelningen bör i stället styras av vad som ger mest verksamhetsnytta.

  • Stärk den lokala nivån och balansera den interna rörligheten

För att kunna uppnå målet om stark lokal närvaro behöver Polismyndigheten prioritera polisregionerna före de nationella avdelningarna, och polisregionerna behöver i sin tur styra resurser till lokalpolisområdesnivån.
För att motarbeta den interna rörligheten uppåt behöver myndigheten skapa incitament för personal att stanna kvar på lägre organisatoriska nivåer. Polismyndighetens arbete med ”karriär- och utvecklingsvägar” (KUV) kan vara ett led i detta.

  • Situationen i polisregion Stockholm kräver kraftfulla åtgärder

Att polisregion Stockholm är så pass underbemannade riskerar att få allvarliga konsekvenser för polisens brottsbekämpande förmåga totalt sett.
Att flytta ut större delar av Noa till andra polisregioner skulle bidra till att minska utflödet från regionen. Att inkludera utsatta områden i budgetfördelningsmodellen skulle långsiktigt gynna särskilt belastade polisregioner. En mer flexibel modell för lönesättning där svårrekryterade områden tillåts konkurrera med högre löner skulle hjälpa både Stockholm och glesbygdsområden. Det senare är dock en fråga för parterna.

  • Förbättra och utveckla verksamhetsstatistiken

Under projektets gång har Brå blivit varse att det inte finns någon möjlighet att följa flödet av omplaceringar kortare än tre månader. Vi kan därför inte säkert veta vad den faktiska nettobemanningen är för olika verksamheter. Det innebär att den statistik som presenteras riskerar att vara missvisande.

Polismyndigheten har i regleringsbrevet för 2023 fått i uppdrag att ta fram förslag på utvecklade resultatmått med tillhörande kvantitativa mål för den brottsutredande verksamheten. Brå vill understryka behovet av ett uppföljningsmått som beaktar de anmälda brottens sammansättning, brottskadevärde och användandet av förundersökningsbegränsning. Det bör också tilläggas att det finns ett stort behov av mått för att följa upp den brottsförebyggande verksamheten.

Om uppdraget

Brå har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera satsningen på 10 000 nya polisanställda (Ju2021/02238).

Det här är den andra delrapporten inom ramen för uppdraget. Den första fokuserade på den forensiska verksamheten som varit ett av de områden som Polismyndigheten sett behov av att förstärka i och med satsningen.

Delrapport 1: Polisens forensiska verksamhet

Tidigare utvärderingar

Mellan 2006 och 2010 fick polisen ett resurstillskott som innebar att antalet poliser ökade med cirka 2 500.  Den satsningen följdes upp i följande rapporter:

Satsningen på fler poliser – vad har den lett till? (2013:12).

Polisers syn på utredning av mängdbrott (Brå 2013:20)

Polisers syn på brottsförebyggande arbete (Brå 2013:21)

Varför gav fler poliser inte ökad personuppklaring? (2014:17)

Brå-Lean (2015:9)

Fakta om publikationen

Författare: Mona Backhans och Lars Lewenhagen

© Brottsförebyggande rådet 2024

urn:nbn:se:bra-1099

Rapport 2023:2